ТИПЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ТРАНСГРАНИЧНОГО ВОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ

Ю.И. Тромбицкая

Институт истории, государства и права и Институт зоологии АН Молдовы

Тел. (+373 22) 550953; E-mail: iutrombitcaia@rambler.ru

Важность институциональных механизмов трансграничного водного сотрудничества государств получает все большее признание в международных конвенциях и соглашениях и в нормах «мягкого» права, касающихся управления  трансграничными водотоками. Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков (1997г.) поощряет заключение государствами соглашений о водотоках и рекомендует государствам рассмотреть вопрос о том, чтобы создавать совместные механизмы или комиссии для облегчения сотрудничества. Берлинские правила по водным ресурсам, принятые в 2004г. Ассоциацией международного права (ILA), в числе прочего, уделяют внимание институциональным механизмам сотрудничества государств бассейна, таким как «всебассейновый или совместный орган или комиссия с полномочиями по осуществлению интегрированного управления водами международного водосборного бассейна» или «другие совместные механизмы для управления водами». Рамочная директива ЕС по водной политике (2000г.) содержит требование обозначить компетентные органы для международных водных бассейнов. Заключение/пересмотр двусторонних или многосторонних соглашений и создание совместных органов являются обязанностью сторон Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992г.), которая рассматривает такие соглашения и органы в качестве одного из ключевых механизмов сотрудничества прибрежных государств. Согласно Конвенции ЕЭК ООН, совместный орган означает «любую двустороннюю или многостороннюю комиссию или другие соответствующие организационные структуры, предназначенные для осуществления сотрудничества между прибрежными Сторонами». В этой статье предлагается классификация типов институциональной организации сотрудничества прибрежных государств.

Во всем многообразии соглашений по трансграничным водам можно выявить три типа институциональной организации сотрудничества государств: (1) отсутствие каких-либо органов по реализации соглашения; (2) назначение Уполномоченных (полномочных представителей правительств) для содействия реализации соглашения; (3) создание совместной комиссии для содействия сотрудничеству государств по выполнению соглашения. Термин «совместная комиссия» является собирательным и может также включать совместные органы, обозначаемые словами «комитет», «организация», «орган», «группа» и проч. Основной отличительной чертой третьего типа является коллегиальный характер органа, в то время как «совместная комиссия» - наиболее распространенное название для таких органов.

Соглашения по трансграничным водам, которые не предусматривают создания каких-либо органов и институциональных механизмов, встречаются достаточно редко. Это характерно для соглашений, регулирующих узкий круг вопросов (к примеру, Соглашение между СССР и Норвегией о водной энергии реки Пасвик/Паатсоюки 1957г., Соглашение между СССР и Норвегией о водозаборе Норвегией из верхнего водохранилища Борисоглебской гидроэлектростанции на трансграничной реке Пасвик 1976г., Соглашение между Российской Федерацией и Китаем о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках 1997г.).

Вместе с тем, часто встречаются случаи, когда государства первоначально заключают соглашение, не предусматривающее никакого органа, однако, со временем осознают необходимость учреждения институционального механизма для его более эффективной реализации. Например, в 1978г. Боливия, Бразилия, Колумбия, Эквадор, Гайана, Перу, Суринам и Венесуэла заключили Договор о сотрудничестве на Амазонке, призванный способствовать совместным действиям по развитию бассейна Амазонки. Только в 1995г. эти восемь государств решили создать Организацию договора о сотрудничестве на Амазонке. Другим примером может служить  Соглашение между Казахстаном и Кыргызстаном об использовании водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования на реках Чу и Талас 2000г., предусматривавшее лишь возможность создания сторонами в будущем постоянно действующих комиссий, за которым через несколько лет последовали принятие Положения о Комиссии по использованию водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования на реках Чу и Талас, закрепившего сферу деятельности, общие принципы создания, основные задачи и полномочия Комиссии, и инаугурация этой Комиссии в 2006г.

Институт Уполномоченных и институт совместных комиссий являются основными типами совместных органов. В мировой практике явно преобладают совместные комиссии. Институт Уполномоченных, назначаемых для содействия реализации соглашения, встречается, главным образом, в соглашениях в Центральной и Восточной Европе (ЦВЕ) и в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА).

Назначение Уполномоченных было характерно для соглашений, заключенных СССР с соседними странами (к примеру, Соглашение между Правительством Польской Народной Республики и Правительством СССР об использовании водных ресурсов в пограничных водах 1964г.) и для соглашений, заключенных социалистическими государствами ЦВЕ между собой (к примеру, Соглашение между Правительством Чехословацкой Республики и Правительством Польской Народной Республики об использовании водных ресурсов в пограничных водах 1958г.). Вместе с тем, с участием СССР были заключены и соглашения, предусматривавшие создание совместных комиссий, в частности, Соглашение между СССР и Финляндией о пограничных водных системах 1964г., которым был создан один из наиболее авторитетных сегодня совместных органов - совместная российско-финляндская комиссия по использованию пограничных водных систем.

Институт Уполномоченных присутствует в соглашениях, заключенных с начала 1990-х с участием государств ВЕКЦА (Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992г., Соглашение между Правительством Республики Молдова и Правительством Украины о совместном использовании и охране пограничных вод 1994г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод 1995г., Соглашение между Правительством Украины и Правительством Венгрии по вопросам водного хозяйства в пограничных водах 1997г., Соглашение между Правительством Украины и Правительством Румынии о сотрудничестве в области водного хозяйства на пограничных водах 1997г., Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Кабинетом министров Украины о совместном использовании и охране трансграничных вод 2001г.).

Вместе с тем, в настоящее время институт Уполномоченных в регионе ВЕКЦА уже не доминирует над институтом совместных комиссий. С начала 1990-х гг., с участием государств ВЕКЦА заключено множество соглашений, предусматривающих создание совместных комиссий (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992г., Соглашение между Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республикой Узбекистан, Республикой Таджикистан и Туркменистаном о сотрудничестве в сфере совместного управления использованием и охраной водных ресурсов межгосударственных источников 1992г., Соглашение между Правительством Украины и Правительством Словакии по вопросам водного хозяйства в пограничных водах 1994г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов в Чудском, Теплом и Псковском озерах 1994г., Соглашение между Правительством Украины и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в области водного хозяйства на пограничных водах 1996г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных вод 1997г., Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области использования и охраны трансграничных рек 2001г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов 2002г., Соглашение между Правительством Туркменистана и Правительством Исламской Республики Иран о совместной эксплуатации водохранилища Достлук 2007г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о рациональном использовании и охране трансграничных вод 2008г.).

В большинстве случаев, институт Уполномоченных присутствует в соглашениях о пограничных водах, в то время как совместные комиссии в мировой практике, как правило, создаются для обеспечения бассейнового подхода к охране и использованию бассейнов трансграничных рек. Между одними и теми же государствами могут существовать оба института одновременно, частично пересекаясь по географическому охвату сферы действия. К примеру, в соответствии с Соглашением между Чехословакией и Польшей об использовании водных ресурсов в пограничных водах 1958г., Чехия и Польша назначают Уполномоченных. При этом Чехия, Польша и Германия на основе конвенции 1996г. сотрудничают в рамках Международной комиссии по защите реки Одер от загрязнения.

В некоторых странах существует практика назначения одних и тех же чиновников на должности Уполномоченных сразу для нескольких соглашений. К примеру, в начале 2000г. правительство Словакии назначило одного и того же государственного служащего на пост Уполномоченного по соглашению о пограничных водах с Венгрией и по аналогичному соглашению с Украиной. Такая практика оставляет мало возможностей для Уполномоченного узнать и учитывать в ходе своей работы специфику отдельного бассейна, не говоря уже о времени, которое в этом случае Уполномоченный может уделить работе по каждому трансграничному водному бассейну. Вместе с тем, совмещение должности в министерстве или ведомстве с работой Уполномоченного является определенной гарантией того, что принятые Уполномоченными решения будут учитываться на национальном уровне.

Наиболее очевидным признаком, по которому отличаются между собой два основных типа совместных органов – институт Уполномоченных и институт совместных комиссий, является организационная структура. Организационная структура института Уполномоченных достаточно проста и часто включает лишь самих Уполномоченными и иногда их заместителей, при этом все они совмещают с этой работой посты в соответствующих министерствах или ведомствах. Для института Уполномоченных характерно отсутствие дополнительных штатных единиц или иных организационных структур, основная деятельность которых была бы направлена на реализацию соглашения. В то же время, совместные комиссии, как правило, обладают более разветвленной организационной структурой, призванной внести постоянство и устойчивость в их работу. Организационная структура совместных комиссий чаще всего включает орган или органы, принимающие решения, исполнительные органы и рабочие или вспомогательные органы. Элементами организационной структуры совместных комиссий могут быть: конференция Сторон соглашения; пленарное заседание комиссии; делегации Сторон; орган на уровне глав делегаций; председатель комиссии; секретариат; рабочие группы; группы экспертов; аудиторская комиссия; консультативная группа доноров; информационный центр; центр по подготовке кадров; национальные отделения совместного органа, наблюдатели (другие государства или другие совместные органы, международные и неправительственные организации, организации частного сектора) и др.

В то же время, следует отметить тенденцию институционального усиления института Уполномоченных в соглашениях, заключенных между странами ВЕКЦА или с участием стран ВЕКЦА с начала 1990-х, и его сближение с институтом совместных комиссий. В новых соглашениях более детально регламентируется порядок работы и созыва совещаний Уполномоченных, названы полномочия по формированию рабочих групп, привлечению экспертов и организации их встреч (к примеру, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод 1995г. и в Соглашении между Правительством Республики Беларусь и Кабинетом министров Украины о совместном использовании и охране трансграничных вод 2001г.), а также возможность иметь секретарей (в Соглашении между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992г. и в Соглашении между Правительством Республики Молдова и Правительством Украины о совместном использовании и охране пограничных вод 1994г.).

На совещания Уполномоченные приезжают как руководители делегаций, а созданные ими рабочие группы могут быть аналогичны рабочим группам, создаваемым в рамках совместных комиссий. К примеру, Украина заключила соглашения по вопросам сотрудничества в области водного хозяйства на пограничных водах со всеми соседними государствами (Россией (1992), Молдовой (1994), Словакией (1994), Польшей (1996), Венгрией (1997), Румынией (1997), Беларусью (2001)).  По соглашениям с Беларусью, Молдовой, Россией, Румынией и Венгрией, Уполномоченные правительств организуют и координируют деятельность совместных рабочих групп. По соглашениям с Польшей и Словакией, созданы двусторонние комиссии, в рамках которых организована деятельность рабочих групп. В итоге, в 2004 г. украинские представители работали в рамках целого ряда рабочих групп, в том числе: с Беларусью-4, Молдовой-3, Россией-6, Румынией-3, Венгрией-3, Польшей-5, Словакией-3. При этом, украинские представители не видели ощутимых различий между деятельностью рабочих групп, созданных в рамках двусторонних комиссий, и групп, созданных Уполномоченными. Сами же рабочие группы были созданы зачастую для деятельности по отдельным бассейнам.

О тенденции институционального усиления института Уполномоченных говорит и выработка некоторыми Уполномоченными более детальных правил своей деятельности и организации сотрудничества государств, а также участия общественности. Например, Уполномоченные, действующие в рамках Соглашения между Правительством Республики Молдова и Правительством Украины о совместном использовании и охране пограничных вод 1994г., утвердили в 2006г. три регламента: 1) по защите от наводнений на пограничных водотоках и внутренних водах,  2) по водно-экологическому мониторингу и контролю качества вод, и 3) о мероприятиях, предпринимаемых при опасных и чрезвычайных загрязнениях. В 2007г. эти же Уполномоченные приняли Регламент по обеспечению участия заинтересованных лиц.

Такое институциональное усиление свидетельствует о сближении института Уполномоченных, действующего в рамках соглашений, заключенных с участием стран ВЕКЦА с начала 1990-х гг., с институтом совместных комиссий, в особенности, совместных комиссий в регионе ВЕКЦА.

Список литературы

1. Статья основана на результатах исследования: Ю.Тромбицкая, предварительный доклад «Речные бассейновые комиссии и иные институциональные механизмы в области трансграничного водного сотрудничества» в рамках проекта «Укрепление потенциала водного сотрудничества в Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии», см. http://www.unece.org/env/water/cwc/joint_bodies/background_paperR.doc (2007). Окончательная версия доклада находится в печати.

2. Stefano Burchi and Melvin Spreij, Institutions for International Freshwater Management, IHP-VI, Technical Documents in Hydrology, PCCP Series, №3 (2003).

3. International Water Governance: Conservation of Freshwater Ecosystems. Vol.1: International Agreements. Compilation and Analysis, ed. Alejandro Iza. IUCN Environmental Policy and Law Paper №55 (2004).